Введение
В России создание особо охраняемых природных территорий является традиционной и весьма эффективной формой природоохранной деятельности. Экологическая доктрина Российской Федерации рассматривает создание и развитие особо охраняемых природных территорий разного уровня и режима в числе основных направлений государственной политики в области экологии. Богуславский М.М. Международная охрана культурных ценностей. - М.: Междунар. отношения, 1999. С. 295
Такие территории, полностью или частично изъятые из хозяйственного использования, имеют исключительное значение для сохранения биологического и ландшафтного разнообразия как основы биосферы. При этом наиболее значимые для этих целей природные комплексы и объекты, как эталонные, так и уникальные, представлены именно в масштабах федеральной системы особо охраняемых природных территорий, основу которой составляют государственные природные заповедники, и национальные парки Опыт последних десяти лет отчетливо выявил сильные и слабые стороны сложившейся системы заповедников и национальных парков и продемонстрировал необходимость решения многих существенных проблем, препятствующих стабильному и эффективному функционированию заповедников и национальных парков в принципиально новых политических и социально-экономических условиях, определяющих уклад современной России. Настоящие Основные направления развития системы государственных природных заповедников и национальных парков в Российской Федерации на период до 2015 года подготовлены с учетом опыта и основных итогов развития системы заповедников и национальных парков за последний период той же продолжительности и направлены на совершенствование их природоохранной, научно-исследовательской, эколого-просветительской и иной деятельности. Международные нормативные акты ЮНЕСКО / Сост.И.Д.Никулин. - М.: Изд. фирма “ Логос ”, 2002. С. 180
1. Современная система государственных природных заповедников и национальных парков России
Существующая в России система государственных природных заповедников и национальных парков формировалась свыше 85 лет и включает: Уранов Г.В.. ЮНЕСКО: к 40-летию деятельности. - М.: Международные отношения, 1999. С. 41
¦100 государственных природных заповедников общей площадью 33,5 млн. га;
¦35 национальных парков площадью 7 млн. га.
В непосредственном управлении 8 государственных природных заповедников находятся 8 государственных природных заказников федерального значения, функционирующих как структурные подразделения этих заповедников. В соответствии с действующим законодательством государственные природные заповедники и национальные парки имеют статус природоохранных, научно-исследовательских и эколого-просветительских учреждений, в которых трудятся свыше 8 тысяч штатных работников. Все 35 национальных парков и 95 (из 100) государственных природных заповедников находятся в ведении и управлении Министерства природных ресурсов Российской Федерации, 4 заповедника функционируют в системе Российской Академии наук, 1 заповедник - в системе Министерства образования Российской Федерации
Отечественная система заповедников и национальных парков имеет международное признание. 27 российских заповедников и 3 национальных парка имеют международный статус биосферных резерватов ЮНЕСКО, 9 заповедников и 5 национальных парков находятся под юрисдикцией международной Конвенции о сохранении всемирного культурного и природного наследия, 12 заповедников и 1 национальный парк - под юрисдикцией международной Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитания водоплавающих птиц, 4 заповедника имеют дипломы Совета Европы, 3 заповедника входят в состав международных трансграничных особо охраняемых природных территорий.
2. Развитие географической сети
Система государственных природных заповедников России формировалась, начиная с 1916 года и, по состоянию на 1 декабря 2002 г. включает 100 заповедников, расположенных на территориях 19 республик в составе Российской Федерации, 5 краев, 35 областей, автономной области, 7 автономных округов.
Система национальных парков России начала формироваться значительно позже, с 1983 года и по состоянию на 1 декабря 2002 г. включала 35 национальных парков, расположенных на территориях 13 республик, 2 краев, 20 областей и 1 автономного округа. Богуславский М.М. Международная охрана культурных ценностей. - М.: Междунар. отношения, 1999. С. 271
Начиная с 1992 года в стране было создано 26 новых заповедников и 18 национальных парков. Кроме того, за это время были расширены территории 22 заповедников и 1 национального парка.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2001 г. N 725-р одобрен Перечень государственных природных заповедников и национальных парков, в соответствии с которым на территории Российской Федерации предусмотрено до 2010 года организовать 9 новых заповедников и 12 национальных парков.
Кроме того, в период 2003 - 2010 гг. должна быть продолжена работа по расширению территорий существующих государственных природных заповедников, в том числе путем создания биосферных полигонов. Особое внимание следует уделить расширению территорий заповедников Кавказского (Краснодарский край и Республика Адыгея), Тебердинского (Карачаево-Черкесская Республика), Катунского (Республика Алтай), "Кедровая падь" (Приморский край), Ханкайского (Приморский край), "Большая Кокшага" (Республика Мари Эл), Нижне-Свирского (Ленинградская область), "Шульган-Таш" (Республика Башкортостан), Астраханского (Астраханская область), Богдинско-Баскунчакского (Астраханская область), "Черные земли" (Республика Калмыкия), Ростовского (Ростовская область), Дагестанского (Республика Дагестан), Курильского (Сахалинская область), Саяно-Шушенского (Красноярский край), Лапландского (Мурманская область), "Белогорье" (Белгородская область).
К концу 2010 года необходимо разработать и утвердить новую перспективную схему развития сети государственных природных заповедников и национальных парков на период до 2015 года, при этом учесть особую актуальность создания таких объектов в Хабаровском крае, Сахалинской области, Республике Саха (Якутия), Иркутской области, Красноярском крае, Алтайском крае, Мурманской области, Республике Карелия, Московской области.
3. Объекты всемирного культурного и природного наследия
Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия была принята на XVII сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО 16 ноября 1972 г. и вступила в силу 17 декабря 1975 г. Основная ее цель - привлечение сил мирового сообщества для сохранения уникальных объектов культуры и природы. В 1975 г. Конвенцию ратифицировало 21 государство, за 25 лет ее существования к ней присоединилось еще 137 государств, и в настоящее время общее число государств - сторон Конвенции достигло 158. О значении Конвенции можно судить по следующему факту: среди природоохранных она является наиболее представительной по количеству государств-участников. Уранов Г.В.. ЮНЕСКО: к 40-летию деятельности. - М.: Международные отношения, 1999. С. 56
Для повышения эффективности работы Конвенции в 1976 г. были образованы Комитет и Фонд всемирного наследия. Спустя два года первые культурные и природные объекты были включены в Список всемирного наследия - своеобразный фонд выдающихся памятников культуры и природы.
Из природных территорий первыми получили статус объекта всемирного наследия Галапагосские острова, национальные парки "Йеллоустонский" (США), "На-ханни" (Канада) и "Симэн" (Эфиопия). За последние годы. Список стал весьма репрезентативным как по представленным регионам планеты, так и по количеству объектов: к началу 2000 г. он включал 128 природных, 480 культурных и 22 природно-культурных объекта в 118 странах мира. Наибольшее количество культурных объектов в Списке имеют Италия и Испания, Америка и Австралия - самые богатые по природным объектам всемирного наследия. Под охраной Конвенции находятся такие всемирно известные памятники природы, как Ниагарский водопад, Большой Барьерный риф, Гавайские острова, Гранд-Каньон, гора Килиманджаро.
Безусловно, находиться в одном ряду с такими жемчужинами природы для любой природной территории почетно и престижно. И этого можно добиться.
Первые попытки включить российские охраняемые природные территории в Список всемирного наследия ЮНЕСКО были предприняты в начале 90-х годов. К 1994 г. Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды и Гринпис России заключили договор о проведении работ по включению ряда российских природных территорий в Список всемирного культурного и природного наследия. В том же году рабочей группой Гринпис России были подготовлены необходимые документы для включения в Список природного комплекса, получившего название "Девственные леса Коми". И в декабре 1995 г. он первым в России получил статус объекта всемирного природного наследия.
К концу 1996 г. еще около 6,5 млн га нетронутой природы России получило высший природоохранный статус. В Список были включены объекты "Озеро Байкал" и "Вулканы Камчатки". В 1998 г. Список пополнился еще одним российским природным комплексом - "Алтай - Золотые горы", а в декабре 1999 г. на XXIII сессии Комитета всемирного наследия было принято решение о включении в Список пятого российского природного объекта - "Западный Кавказ".
В настоящее время на рассмотрении Комитета всемирного наследия находятся документы по следующим объектам: "Убсунурская котловина", "Дельта Лены", "Куршская коса", "Остров Врангеля" и "Центральный Сихотэ-Алинь". Начаты работы по представлению в Список природных комплексов плато Путорана, Валдайской возвышенности, Курильских и Командорских островов.
В 1996-1998 гг. были проведены работы по представлению территорий "Башкирский Урал" и "Водлозерский национальный парк", которые не были признаны Комитетом уникальными природными объектами и не были включены в Список. В ближайшее время эти территории будут вновь представлены к рассмотрению по категориям "культурный ландшафт".
Между Госкомэкологией РФ и Гринпис России в ноябре 1998 г. был заключен новый договор, согласно которому до декабря 2002 г. планируется провести необходимые работы для представления к включению в Список всемирного наследия целого ряда природных и природно-культурных объектов. Россия богата выдающимися и не затронутыми хозяйственной деятельностью природными комплексами. По приблизительным оценкам, в нашей стране насчитывается более 20 территорий, достойных статуса объекта всемирного природного наследия. Среди территорий, перспективных с точки зрения их включения в Список в ближайшем будущем, - народные комплексы заповедников "Астраханский", "Даурский", "Магаданский", "Черные земли" и Мещерского национального парка
4. Особо охраняемые природные территории
Особо охраняемые природные территории (ООПТ) относятся к объектам общенационального достояния и представляют собой участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.
По имеющимся оценкам ведущих международных организаций в конце 90-х годов в мире насчитывалось около 10 тыс. крупных охраняемых природных территорий всех видов. Общее число национальных парков при этом приближалось к 2000, а биосферных заповедников - к 350.
С учетом особенностей режима и статуса, находящихся на них природоохранных учреждений обычно различают следующие категории указанных территорий: Международные нормативные акты ЮНЕСКО / Сост.И.Д.Никулин. - М.: Изд. фирма “ Логос ”, 2002. С. 92
¦ государственные природные заповедники, в том числе биосферные;
¦ национальные парки;
¦ природные парки;
¦ государственные природные заказники;
¦ памятники природы;
¦ дендрологические парки и ботанические сады;
¦ лечебно-оздоровительные местности и курорты.
Первые две группы из вышеперечисленных территорий представляют особую значимость для охраны природы нашей страны.
Правительство Российской Федерации, соответствующие органы исполнительной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления могут устанавливать и иные категории ООПТ.
В целях защиты ООПТ от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности.
ООПТ могут иметь федеральное, региональное или местное значение. ООПТ федерального значения являются федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти. ООПТ регионального значения являются собственностью субъектов Российской Федерации и находятся в ведении органов государственной власти субъектов Федерации. ООПТ местного значения являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления.
ООПТ неоднородны по своему природоохранному режиму и выполняемым функциям. В иерархической системе каждая категория ООПТ отличается способностью удержать от разрушения и серьезного изменения природный комплекс или отдельные его структурные части. Уранов Г.В.. ЮНЕСКО: к 40-летию деятельности. - М.: Международные отношения, 1999. С. 195
4.1. Государственные природные заповедники
Рис. 1. Развитие заповедников в России
Государственные природные заповедники являются природоохранными, научно-исследовательскими и эколого-просветительскими учреждениями, имеющими целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем. Эти заповедники являются в России наиболее традиционной и жесткой формой территориальной охраны природы, имеющей приоритетное значение для сохранения биологического разнообразия.
На территории заповедников полностью изымаются из хозяйственного использования, особо охраняемые природные комплексы и объекты, имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира.
Земля, воды, недра, растительный и животный мир, находящиеся на территориях заповедников, предоставляются в пользование последних на правах, предусмотренных федеральными законами. Имущество заповедников является федеральной собственностью. Здания, сооружения, историко-культурные и другие объекты недвижимости закрепляются за заповедниками на правах оперативного управления. Запрещается изъятие или иное прекращение прав на земельные участки и другие природные ресурсы, которые включаются в заповедники. Природные ресурсы и недвижимое имущество заповедников полностью изымаются из оборота.
Положение о конкретном заповеднике, его статус утверждаются органом, уполномоченным на то Правительством Российской Федерации.
На территории заповедника запрещается любая деятельность, противоречащая задачам заповедника и режиму особой охраны его территории, установленному в положении о данном заповеднике; запрещается интродукция живых организмов в целях их акклиматизации.
На территориях заповедников допускаются мероприятия и деятельность, направленные на:
¦ сохранение в естественном состоянии природных комплексов, восстановление и предотвращение изменений природных комплексов и их компонентов в результате антропогенного воздействия;
¦ поддержание условий, обеспечивающих санитарную и противопожарную безопасность;
¦ предотвращение условий, способных вызвать стихийные бедствия, угрожающие жизни людей и населенным пунктам;
¦ осуществление экологического мониторинга;
¦ выполнение научно-исследовательских задач;
¦ ведение эколого-просветительской работы;
¦ осуществление контрольно-надзорных функций.
Сеть заповедников России создавалась в течение более восьмидесяти последних лет.
Всего в Российской Федерации к началу 1998 г. официально функционировали 98 государственных природных заповедников общей установленной Правительством Российской Федерации площадью 32 935 874 га, в том числе площадь морской акватории - 6 473 173 га. Сухопутная с внутренними водоемами площадь заповедников составляет 26 462 701 га. Богуславский М.М. Международная охрана культурных ценностей. - М.: Междунар. отношения, 1999. С. 263
На начало 1999 г. в стране официально действовало 99 заповедников общей площадью 33 152 082 га, в том числе морской акватории - 6 473 515 га. Сухопутная территория составила, соответственно, 26 678 567 га, что на 215 866 га, или на 0,8% превышает уровень предыдущего года.
К началу 2000 г. официальное количество государственных заповедников не изменилось. Общая их официальная площадь была на уровне 33 257 тыс. га, что составляет менее 1,6% от всей территории Российской Федерации.
В результате расширения площади ряда заповедников в 2000 г. их суммарная официальная территория, по оценке, превысила 33,5 млн. га.
Заповедники расположены на территории 18 из 21 республики в составе Российской Федерации, 5 из 6 краев, 35 из 49 областей, Еврейской автономной области и 7 из 10 автономных округов.
В системе Госкомэкологии России к 1999 г. официально функционировали 93 заповедника общей площадью 32 740 823 га , в том числе морской акватории - 6 410 515 га .Сухопутная площадь составляет здесь 26 330 308 га .
Вне системы Госкомэкологии России находились 6 заповедников, общая официально закрепленная площадь, которых составляет 411 259 га, в том числе площадь морской акватории - около 63 000 га. Сюда, в частности, входят:
¦ 4 заповедника, находящиеся в ведении РАН и непосредственном управлении ее структурных подразделений;
¦ заповедник "Галичья гора", находящийся в ведении Минобразования России и непосредственном управлении Воронежского госуниверситета;
¦ Южно-Уральский заповедник, находящийся в ведении Рослесхоза и непосредственном управлении Минлесхоза Республики Башкортостан.
¦ Особый статус и назначение имеет также и не включенный в общий перечень и расположенный в Тверской области государственный комплекс "Завидово" Минобороны России, год образования - 1929, общая фактическая площадь - 1254 км2.
В частности, в 1997 г. были созданы четыре новых госзаповедника, находившиеся в ведении Госкомэкологии России: "Бастак", Богдинско-Баскунчакский Болоньский, Ненецкий. Кроме того, была расширена площадь заповедника "Остров Врангеля" на 14,3 тыс км2 за счет отнесения к ней 12-мильной зоны вокруг заповедных островов Врангеля и Геральд.
В феврале 1998 г. был учрежден государственный природный заповедник "Норский" в Амурской области общей площадью 211 168 га. В 1998 г. была официально расширена территория Центрально-Черноземного государственного природного биосферного заповедника им. В.В. Алехина и государственного природного заповедника "Чазы" в Республике Хакасия.
В 1999 г. работы в области заповедного дела были продолжены. В частности, в самом конце 1999 г. постановлением Правительства Российской Федерации был организован государственный природный заповедник "Тигирекский". Было принято решение создать на базе реорганизуемых государственных природных заповедников "Малый Абакан" и "Чазы" новый заповедник "Хакасский" Госкомэкологии России. В целях оптиматизации территорий государственных природных заповедников "Лес на Ворскле" и Центрально-Черноземного распоряжением Правительства Российской Федерации в марте 1999 г. участки Центрально-Черноземного заповедника, расположенные в Белгородской области, общей площадью 1003 га были переданы в состав заповедника "Лес на Ворскле", переименнованного этим же распоряжением в заповедник "Белогорье". Была расширена площадь Сихотэ-алинского государственного природного биосферного заповедника, а также Лазовского государственного природного заповедника им. Капланова.
В апреле 2000 г. площадь природного биосферного заповедника "Убсунурская котловина" (Республика Тыва) была увеличена на 283 558 га. Кроме того, правительством страны принято решение по расширению территории государственного природного заповедника "Ханкайский" на 1300 га. Проводились также и другие работы в этом направлении.
На рубеже 2000-2001 гг. Правительство Российской Федерации приняло официальное решение об образовании еще одного государственного природного заповедника "Эрзи" в Республике Ингушетия. Заповедник находится в системе МПР России; в соответствии с правительственным решением ему отведено почти 6 тыс. га земель.
Система российских государственных природных заповедников имеет широкое признание в мире: 21 российский заповедник имеет международный статус биосферных резерватов, 7 находятся под юрисдикцией Всемирной конвенции о сохранении культурного и природного наследия, 10 попадают под юрисдикцию Рамсарской конвенции, 4 - Окский, Тебердинский, Центрально-Черноземный и Костомукшский - имеют дипломы Совета Европы.
Статус государственных природных биосферных заповедников имеют государственные природные заповедники, которые входят в международную систему соответствующих резерватов, осуществляющих глобальный экологический мониторинг.
К территориям биосферных заповедников в целях проведения научных исследований, экологического мониторинга, а также апробирования и внедрения методов рационального природопользования, не разрушающих окружающую природную среду и не истощающих биологические ресурсы, могут быть присоединены территории биосферных полигонов, в том числе с дифференцированным режимом особой охраны и функционирования.
Конкретный режим особой охраны территории биосферного полигона устанавливается в соответствии с положением о нем, утверждаемым государственными органами, в ведении которых находятся биосферные заповедники.
Проектирование и строительство объектов хозяйственной и иной деятельности во многих случаях проводится без положительного заключения государственной экологической экспертизы. Так, в настоящее время в нарушение законодательства Российской Федерации активизировалась деятельность Правительства Республики Адыгея по осуществлению проекта строительства автодороги "Майкоп-Дагомыс" через территорию Кавказского государственного биосферного заповедника.